4.- ALGUNOS APUNTES SOBRE LOS MECANISMOS DE PROTECCIÓN
Un enunciado como el de mecanismos de protección, permite abordar un abanico de cuestiones muy diversas entre sí: el asesoramiento organizado por las Administraciones públicas, servicios de atención al cliente, la regulación de las relaciones entre el prestador y el usuario, la resolución de conflictos, los mecanismos sancionatorios, etc. Sin embargo, aquí únicamente se aludirá a algunos extremos relativos a la relación contractual entre los prestadores del servicio y los usuarios.
Ciertamente, el carácter tuitivo tanto de la normativa que regula el ámbito del consumo en general como de la que específicamente se refiere a los usuarios de los servicios generales prestados en red, determina que muchas actuaciones de los prestadores de los servicios que suponen contravención de normas reguladoras de las relaciones entre particulares, puedan configurar comportamientos tipificados a efectos sancionatorios (fundamentalmente en el plano administrativo); pero aquí examinaremos la cuestión desde el punto de vista de la satisfacción del interés del usuario del servicio y los mecanismos a su disposición. Ello puede abarcar todo el iter contractual y, por tanto, un amplio espectro del Derecho de Obligaciones: la formación del contrato y en especial lo relativo a la información previa a la contratación, el contenido de los contratos, el incumplimiento de los mismos y la resolución o finalización.
La información previa a la contratación ha sido uno de los caballos de batalla en el entramado jurídico de la protección de consumidores y usuarios. En el caso español18, y en un plano general, la primera referencia, y más general, ha de ser el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias (TRLGDCU)19. Su contenido constituye un mínimo que toda regulación sectorial debe respetar (art. 59.2.II TRLGDCU) y sus especificaciones parten de que antes de contratar, el empresario deberá poner a disposición del consumidor y usuario de forma clara, comprensible y adaptada a las circunstancias la información relevante, veraz y suficiente sobre las características esenciales del contrato, en particular sobre sus condiciones jurídicas y económicas, y de los bienes o servicios objeto del mismo (art. 60.1 TRLGDCU)20.
La complejidad de los servicios, las posibles variables de los mismos (diversidad de paquetes, tarifas, etc.), la previsible opacidad y políticas agresivas de reclutamiento de clientes ha determinado que sectorialmente se incida en la información que debe proporcionar el prestador al tiempo de celebrar el contrato. Un ejemplo de regulación sectorial lo encontramos en un ámbito en el que se producen frecuentes reclamaciones, como es el de las comunicaciones electrónicas21. Así en el art. 12 del Real Decreto 899/2009, de 22 de mayo, por el que se aprueba la carta de derechos del usuario de los servicios de comunicaciones electrónicas, tras reiterarse lo señalado en el art. 60.1 TRLGDCU, se especifican los extremos sobre los que se debe informar; aunque en realidad semejante especificación debe ser completada con lo establecido en el art. 8 del mismo cuerpo legal dado que en tal precepto, bajo el epígrafe de contenido de los contratos, se recogen los aspectos que como mínimo deberán constar en los contratos de los operadores con los usuarios finales. Tales contratos deben ser aprobados por la Administración según lo establecido en el art. 11 (RD 899/2009).
No debe olvidarse, por otra parte, que conste o no en el contrato, cuando se trate de consumidores y usuarios en el sentido del TRLGDCU, el contenido de la oferta, promoción o publicidad, las prestaciones propias de cada bien o servicio, las condiciones jurídicas o económicas y garantías ofrecidas serán exigibles por los consumidores y usuarios, aún cuando no figuren expresamente en el contrato celebrado o en el documento o comprobante recibido (art. 61.2 TRLGDCU).
Lo que puede ocurrir es que haya problemas para acreditar y probar el contenido de la oferta, o que tal contenido difiera del tenor de las condiciones del contrato al que el usuario termina dando su consentimiento sin ser consciente de la diferencia. En el segundo caso, y de poder probarse tales extremos, en un plano teórico general podría examinarse el asunto en términos de validez o no de su consentimiento; pero lo cierto es que, ante semejante situación, lo razonable sería recurrir a la resolución del contrato. Cierto es que pueden existir daños que se pretendan ver indemnizados, pero, en general, la entidad de los mismos no aconsejará de ordinario un procedimiento judicial.
Efectivamente, la posibilidad de libre desvinculación del contrato (lo que se ordinario se traduce en el cambio de prestador del servicio) y un procedimiento ágil y no gravoso de resolución de conflictos son claves para proteger los intereses de los usuarios y estimular la corrección en el comportamiento empresarial. En ello se incidía al hilo de comportamientos y prácticas en la formación del contrato, pero resulta igualmente relevante si el conflicto se refiere al incumplimiento de lo efectivamente pactado y debido por parte del prestador del servicio. La interrupción del servicio o la mala calidad del mismo, pueden determinar que el usuario decida sin más el cambio de prestador, pero puede requerir que se dirima una reclamación (de indemnización de daños o perjuicios, de restitución de cantidades indebidamente cobradas o de declaración que no se deben cantidades exigidas…). El estímulo de la competencia en aras del beneficio del usuario resulta, en fin, también otro argumento para permitir la libre desvinculación aunque no se produzca un incumplimiento y lo que el consumidor persiga sea contratar con otro prestador en mejores condiciones.
En el plano general del consumo, en los contratos de prestación de servicios o suministro de productos de tracto sucesivo o continuado se prohíben las cláusulas22 que establezcan plazos de duración excesiva o limitaciones que excluyan u obstaculicen el derecho del consumidor y usuario a poner fin al contrato… Los contratos de prestación de servicios o suministro de productos de tracto sucesivo o continuado deberán contemplar expresamente el procedimiento a través del cual el consumidor y usuario puede ejercer su derecho a poner fin al contrato (art. 62.3 y 4 TRLGDCU). En el caso de las comunicaciones electrónicas se establece la posibilidad de extinción del contrato por voluntad del abonado con una antelación mínima de dos días hábiles al momento en que haya de surtir efectos (art. 7 RD 899/2009). Y, tratándose del suministro eléctrico, el consumidor podrá resolver el contrato siempre que lo comunique fehacientemente a la empresa distribuidora con una anticipación mínima de cinco días hábiles a la fecha en que desee la baja del suministro todo ello sin perjuicio de las condiciones económicas que resulten en aplicación de la normativa tarifaria vigente (art. 79.4 RD 1955/2000)23.
Sin embargo, el aspecto más problemático sin duda es la de la resolución de otro tipo de conflictos. Ciertamente pueden plantearse problemas en relación con la resolución del contrato (implique o no cambio de suministrador), pero, si ello ha dado lugar a perjuicios al acreedor o se le ha cobrado indebidamente, estaremos ya en el aludido plano.
La clave radica en un sistema ágil y gratuito de composición de intereses y de satisfacción del derecho del usuario lesionado en su derecho. Tales requisitos los cumple el sistema arbitral de consumo regulado en el Real Decreto 231/2008, de 15 de febrero, aunque la efectividad del mismo depende de que el prestador esté adherido al sistema o suscriba el convenio arbitral. Por otra parte, es claro que, para que el incumplimiento no le salga gratis al prestador del servicio, deberían indemnizarse los daños efectivamente causados (y probados) al usuario. Esa posibilidad, sin embargo, no existe cuando el prestador (así lo hace algún prestador de servicios de telefonía) excluye esa posibilidad en su sumisión al arbitraje, y se limita cuando desde la administración del propio arbitraje se opera con cautela al respecto para que los prestadores del servicios no huyan del sistema.
El aislamiento de la indemnización se detecta claramente en el procedimiento de resolución de conflictos de las reclamaciones de controversias entre usuarios finales y operadores de servicios de comunicaciones electrónicas y la atención al cliente por los operadores, regulado por la orden ITC/1030/2007, de 12 de abril24. En semejante procedimiento ante la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información25, poco conocido y por ello cabe pensar que escasamente utilizado, pueden dirimirse reclamaciones de personas físicas (siempre que se haya reclamado previamente al operador) sobre: disconformidad con la factura recibida, tanto en la cuantía como en los conceptos incluidos; negativa o demora en la instalación de línea telefónica fija; negativa o demora en tramitar la baja en el servicio por el operador; negativa o demora en la portabilidad de número o en la selección de operador; contratación no solicitada por el usuario; averías e interrupciones del servicio; incumplimiento de ofertas por el operador; incumplimiento del derecho de desconexión; depósitos de garantía del servicio telefónico fijo; falta de comunicación de las modificaciones contractuales (art. 3.1). Pero so podrán ser objeto del procedimiento controversias como la procedencia de indemnización por posibles daños y perjuicios causados por la prestación deficiente del servicio o por su falta de prestación (art. 3.2). Ciertamente, a la vista de lo establecido en los arts. 15 y 16. del RD 899/2009 sobre indemnización por la interrupción temporal del servicio telefónico o del servicio de acceso a Internet, habría de entenderse que, en buena lógica, la reclamación ante la Secretaría de Estado habría de poder comprender también este extremo. No las reclamaciones que pretendieran la indemnización de daños que excedieran los parámetros regulados en el RD 899/2009 (a esos daños se refieren los arts. 15.3 y 16.4 de ese cuerpo legal); parámetros que constituyen lo que se llama un liquidación abstracta de daños.
19 Recuérdese que consumidores y usuarios a efectos de la esta Ley son personas físicas o jurídicas que actúan en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional (art. 3).
20 Si se trata de contratación a distancia, vid. arts. 97 y 98 TRLGDCU.
21 En el caso del sector eléctrico, vid. arts. 80.2, 81.6, 110 bis, 110 ter del Real Decreto 1955/2000 de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica).
22 Cláusulas que serían abusivas y, por tanto, nulas (arts. 87.6 y 83.1 TRLGDCU).
23 Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.
24 Art. 38. 1 de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones: Los operadores que exploten redes o que presten servicios de comunicaciones electrónicas y los consumidores que sean personas físicas y usuarios finales podrán someter las controversias que les enfrenten al conocimiento de las juntas arbitrales de consumo, de acuerdo con la legislación vigente sobre defensa de los consumidores y usuarios. Para el supuesto de que no se sometan a las juntas arbitrales de consumo o que estas no resulten competentes para la resolución del conflicto, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo establecerá reglamentariamente un procedimiento conforme al cual, los usuarios finales que sean personas físicas podrán someterle dichas controversias, cuando tales controversias se refieran a sus derechos específicos como usuarios finales de servicios de comunicaciones electrónicas. En cualquier caso, el procedimiento que se adopte deberá ser transparente, no discriminatorio, sencillo, rápido y gratuito y establecerá el plazo máximo en el que deberá notificarse la resolución expresa, transcurrido el cual se podrá entender desestimada la reclamación por silencio administrativo. La resolución que se dicte podrá impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.